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鈕松:美國的中東和平政策及其未來走向

特朗普上台後,從承認耶路撒冷為以色列首都並遷館、承認戈蘭高地為以領土、“世紀協議”的出台,直至阿聯酋、巴林、蘇丹和摩洛哥在對以關係上全面突破,其中東和平政策逐步成型,貫穿全程的是美國渲染的伊朗“威脅”。特朗普的中東和平政策是其與內塔尼亞胡的政治協力,是力促以色列成為“正常”國家的必然結果。該政策具有對美國內外政治的顛覆性、因循舊例基礎上的繼承性、多組關係管理上的差序性等特點,對巴勒斯坦問題的核心地位、阿拉伯世界內部搖搖欲墜的團結和巴以和平處境造成嚴重衝擊。拜登政府總體上繼承特朗普在阿以關係上諸多突破性舉措,具有較大可能性。 

一、特朗普中東和平政策“路線圖”

特朗普政府中東和平政策是一個逐步成型的過程,其具體“路線圖”着眼於阻礙中東和平進程停滯不前的幾個關鍵且敏感要素。從特朗普在首次總統競選期間對耶路撒冷問題的承諾及當選後的舉措,到當前阿聯酋、巴林、蘇丹和摩洛哥相繼與以色列實現全面關係正常化,貫穿全過程的是特朗普對伊朗“威脅”的極力渲染。“路線圖”非常清晰,即“一條主線、四大步驟”。

“路線圖”主線是對伊朗實施超強遏制與極限施壓。在特朗普看來,促進阿以關係的新突破與強力塑造伊朗“威脅”,是一組相輔相成的緊密關係。“路線圖”四大步驟連貫且緊扣,具體為:

1.圍繞耶路撒冷國際法地位進行佈局。2017年12月,特朗普在白宮發表聲明承認耶路撒冷為以色列首都。2018年5月14日,時值以色列建國70週年之際,美國正式將駐以使館從特拉維夫遷至耶路撒冷。

2.圍繞戈蘭高地和猶太定居點最終地位進行突破。2019年3月26日,在以色列總理內塔尼亞胡的見證下,特朗普正式簽署文件承認戈蘭高地為以色列領土。2019年11月18日,蓬佩奧發表聲明稱:“以色列在西岸平民定居點的建立本身並不違反國際法。”

3.推出“世紀協議”並助力以色列在約旦河谷等猶太定居點施行主權。正是在該協議的刺激下,美以一方面對巴勒斯坦接受該協議進行時間設限,一方面以巴勒斯坦拒絕為由展開擴土行動。

4.促成以色列在阿拉伯世界的外交突破。美國重點推進以色列與“温和阿拉伯國家”建交,從而提升以色列在中東地區存在合法性。2020年8月以來,以色列謀求與阿聯酋、巴林、蘇丹、摩洛哥實現關係全面正常化。

二、特朗普中東和平政策出台的原因

特朗普的中東和平政策內容龐雜,在涉及關鍵性爭議問題上不斷突破“紅線”,並密集推進,反映其以追求“和平”為名在巴以問題上的急迫心態。特朗普中東和平政策出台的原因包括以下幾個方面:

1.特朗普的政治偏好。即為內塔尼亞胡擺脱貪腐案指控和應對“一年三選”服務,同時為自己連任謀取政治資本。特朗普在耶路撒冷以及此後涉及中東和平的相關設想中的強力推進,離不開以內塔尼亞胡為代表的以色列右翼政府的共謀,雙方具有較高需求度。從推出中東和平政策各步驟的時間節點來看,特朗普的系列舉措充滿着為內塔尼亞胡在以色列國內政治中解困助力的濃重意味。總體而言,特朗普通過中東和平政策助力美以選舉的導向極為明顯。

2.特朗普極力促成以色列成為一個完全的主權國家。由於巴以關係未能在“奧斯陸進程”後實現根本性突破,以色列在阿拉伯世界陷入整體的外交僵局之中。特朗普中東和平政策本質上就是期望將系列難題一併解決,而這又建立在對“兩國方案”異化的基礎之上。基於此邏輯,特朗普政府成為首個承認耶路撒冷為以色列首都的美國政府,其本人成為首位任內訪問哭牆的美國總統。也正是在特朗普的全力推進下,以色列於2018年通過《耶路撒冷法》,並在2020年打破長久僵局,實現與阿聯酋、巴林、蘇丹和摩洛哥等國的關係突破。

三、特朗普中東和平政策的特點

特朗普中東和平政策的具體政策在出台時間節點上具有明顯的倉促性,很大程度上是其個人強行推進的結果,因而能否真正帶來中東和平令人高度懷疑。

1.顛覆性。對美國國內政治和中東和平進程具有較大的顛覆性。首先,就美國國內政治而言,如何在維護美以特殊關係和照顧美國猶太人的特殊利益,與維繫和阿拉伯-伊斯蘭世界的關係之間做好平衡殊為不易。特朗普的系列舉措,徹底顛覆了美國國內政治的慣常做法。其次,就中東和平進程而言,特朗普的政策已走上將“奧斯陸進程”取而代之的道路。

2.繼承性。美國在耶路撒冷設立使館和促進阿以建交上,在一定程度上是因循舊例基礎上的推陳出新。首先,在耶路撒冷設立駐以使館並非美國首創。以色列在第一次中東戰爭中奪取西耶路撒冷後,於1950年宣佈遷都耶路撒冷,此後有諸多以色列建交國曾在耶路撒冷設立使館。其次,推進阿拉伯國家對以建交早有先例,但具體國際背景有所不同。正是有阿以建交先例,特朗普推進的新一輪阿以建交得到國際輿論的一定正面評價。

3.差序性。美國在中東和平政策所涉具體幾組關係中,各具明顯的偏重性。首先,在與中東盟友關係中,美國將以色列視為優先選項。其次,在與阿拉伯盟友關係中,美國將阿拉伯君主國視為優先選項。再次,美國在巴以關係中過分偏袒以色列。

四、特朗普中東和平政策的影響及拜登上台後的走向

第一,特朗普中東和平政策的顛覆性、繼承性與差序性特點,對巴以關係和中東國際關係走勢帶來巨大影響。

1.巴勒斯坦問題被徹底邊緣化。特朗普通過在耶路撒冷、戈蘭高地和猶太定居點等問題上不斷壓縮巴勒斯坦的議價空間,試圖軟化巴勒斯坦固有立場。

2.阿拉伯世界內部進一步分化。特朗普不遺餘力塑造伊朗“威脅”,使得中東民族矛盾和教派矛盾因素與阿拉伯國家對伊朗的地區擴張忌憚相交織,使政治立場和政治體制各異的諸多阿拉伯國家走上進一步追隨美國的道路,在美國主導的“聯以制伊”戰略下積極主動發展對以關係。

3.從展望巴以和平轉向促進阿以和平。無論是阿拉伯世界還是以美國為首的西方世界,長期以來均將實現巴以和平視為阿以整體和平的前置條件。特朗普上台後,美國試圖通過改變耶路撒冷、戈蘭高地和猶太定居點的法律地位,並利誘更多阿拉伯國家對此進行附議或默許,通過力促以色列與阿拉伯君主國的外交突破進一步壓縮巴勒斯坦博弈空間,通過以色列與阿拉伯大國、強國間的和平逼迫巴勒斯坦接受在不對稱關係基礎上的和平。

第二,拜登上台後美國中東和平政策的走向。

特朗普雖最初着眼於通過中東和平政策為連任鋪路,並在順利連任後繼續創造新的“歷史業績”,但在拜登勝選的情勢下,其目標旋即發生改變。特朗普試圖促使中東和平政策成為一個長期的既成事實,並在拜登上台後將其延續下去。拜登作為奧巴馬政府時期的副總統,中東政策雖有一定的迴歸性,但也難以在短期內完全擺脱特朗普政府在中東和平政策上的總體影響。

1.拜登時期美伊關係存在改善的可能性。儘管“特朗普主義”仍會在一定程度上左右其外交政策方向,尤其阿以關係最新突破的成果難以被否定,但美伊關係仍有轉圜餘地。從長遠來看,拜登時期的美伊關係可能迴歸伊核協議的基本框架之下,但在協議的一些具體問題上仍有摩擦。此外,不斷突破的阿以關係會在很大程度上對美伊關係構成新的掣肘。

2.拜登時期美國對阿以關係的突破樂觀其成。拜登政府在維護以色列的生存利益上與特朗普政府並無根本不同。特朗普將阿以和平置於巴以和平之上進行優先考慮的這一戰略性轉變,事實上得到了美國政界的普遍接受。拜登上台後對於美國的阿以、巴以政策會呈現出兩個面向:首先,拜登政府會對阿拉伯四國與以色列關係正常化這一事實樂觀其成,並在此基礎上繼續推進它們對以正式建交的實現;其次,拜登政府在推進其他阿拉伯國家與以色列關係正常化的步伐上會相對收斂與緩和,而將以相對平和方式進行穩健推進。

特朗普的中東和平政策,既是其助力選戰的戰術考量,更是其對美國中東外交的戰略設計,他所期望的中東和平建立在排斥、壓制伊朗的基礎之上。當前以色列與埃及、沙特等阿拉伯大國關係更加緊密,並進一步與阿聯酋、巴林、蘇丹和摩洛哥等國實現關係全面正常化。這些“温和阿拉伯國家”在遏制伊朗上與美以立場高度一致,也將成為拜登政府未來中東政策中難以迴避且必須認真應對的重要考量。總之,拜登政府將會在很大程度上延續特朗普的中東和平政策,只是在激進程度上有所減緩。

(本文原文刊載於《亞太安全與海洋研究》2021年第1期,文章觀點不代表參考消息·參考智庫立場)

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